從協(xié)同治理到共同發(fā)展，實(shí)現上下游互利共贏(yíng)
新安江生態(tài)補償從試點(diǎn)成為樣板

　　記者朱智翔

　　《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現代化的決定》提出，健全生態(tài)環(huán)境治理體系，推動(dòng)重要流域構建上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理體系。作為全國首個(gè)跨省流域生態(tài)補償機制試點(diǎn)，新安江流域生態(tài)補償機制試點(diǎn)的實(shí)踐探索，為構建上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理體系提供了“浙皖方案”。

　　2012年以來(lái)，新安江流域生態(tài)補償機制試點(diǎn)不斷推進(jìn)，至今已開(kāi)展4輪試點(diǎn)。眼下，新安江流域總體水質(zhì)為優(yōu)并穩定向好，跨省界斷面水質(zhì)達到地表水環(huán)境質(zhì)量Ⅱ類(lèi)標準，生態(tài)保護補償樣板區范圍也擴大至安徽省黃山市、宣城市全域，浙江省杭州市、嘉興市全域。

　　從“試點(diǎn)”到“樣板”，從資金補償到產(chǎn)業(yè)協(xié)作，從協(xié)同治理到共同發(fā)展，浙皖兩省不斷創(chuàng )新跨省流域生態(tài)補償機制，逐步走出一條上游主動(dòng)強化保護、下游支持上游發(fā)展的互利共贏(yíng)之路。

　　改革創(chuàng )新，共護一江水

　　新安江是跨越安徽、浙江兩省的河流，發(fā)源于黃山市休寧縣六股尖，滋養著(zhù)兩省1.1萬(wàn)多平方公里的土地，保障著(zhù)沿岸百姓的飲用水安全。

　　然而早些年，新安江上游流域因快速工業(yè)化、城鎮化導致流域生態(tài)遭到破壞，工業(yè)污染、生活污染和農業(yè)污染急劇擴大，水質(zhì)逐年呈下降和富營(yíng)養化趨勢，一些污水和垃圾經(jīng)新安江流入千島湖，導致部分水域水質(zhì)惡化、藍藻泛濫，威脅魚(yú)類(lèi)生存。

　　2011年，習近平同志作出重要批示，強調“千島湖是我國極為難得的優(yōu)質(zhì)水資源，加強千島湖水資源保護意義重大，在這個(gè)問(wèn)題上要避免重蹈先污染后治理的覆轍”，希望“浙江、安徽兩省要著(zhù)眼大局，從源頭控制污染，走互利共贏(yíng)之路”。

　　2012年，黨的十八大報告首次把“美麗中國”作為生態(tài)文明建設的宏偉目標，提出建立生態(tài)補償制度。隨即，財政部、原環(huán)保部、安徽省、浙江省簽訂了《新安江流域水環(huán)境補償協(xié)議》，在新安江啟動(dòng)“對賭”式的全國首個(gè)跨省流域生態(tài)補償機制試點(diǎn)，按照“誰(shuí)受益誰(shuí)補償、誰(shuí)保護誰(shuí)受償”原則，建立補償標準體系，開(kāi)創(chuàng )跨省流域生態(tài)補償機制的先河。

　　2012年至2014年的首輪試點(diǎn)中，上游黃山市通過(guò)淘汰高排放高能耗產(chǎn)業(yè)、嚴格審批流程、加快產(chǎn)業(yè)轉型等一系列措施，以源頭整頓提高水質(zhì)；投入資金加速布局農村面源污染整治、工業(yè)點(diǎn)源污染治理等板塊，擺脫了先污染后治理的路徑。

　　2015年至2017年的第二輪試點(diǎn)，浙皖兩省就改善水體質(zhì)量和增加補貼資金的內容達成一致，重點(diǎn)推動(dòng)新安江流域生態(tài)保護從末端治理向源頭保護轉變，從項目推動(dòng)向制度保護轉變，生態(tài)資源向生態(tài)資本轉變。

　　2018年至2020年的第三輪試點(diǎn)，中央財政資金退出，浙皖兩省每年各出資2億元設立補償基金，進(jìn)一步提升水質(zhì)考核標準，探索基于貨幣補償的多元化、社會(huì )化、長(cháng)期補償方式，逐步擴大補償資金的使用范圍。第三輪補償協(xié)議在水質(zhì)考核中加大總磷、總氮等指標的權重系數，提高了水質(zhì)穩定系數，引導社會(huì )資本加大流域綜合治理和綠色產(chǎn)業(yè)投入。黃山市加快融入杭州都市圈，強化杭黃兩地產(chǎn)業(yè)項目對接，加快實(shí)現綠色發(fā)展。

　　經(jīng)過(guò)三輪試點(diǎn)，浙皖兩省建立了以P值(由高錳酸鹽指數、氨氮、總氮、總磷4項指標，以及水質(zhì)穩定系數、指標權重系數組成)為主要內容的補償考核體系，形成了全流域生態(tài)環(huán)境共同保護的“新安江模式”。

　　同時(shí)，新安江水質(zhì)也連年達到補償標準，安徽每年向千島湖輸送近70億立方米干凈水。根據生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規劃院評估，新安江生態(tài)系統服務(wù)價(jià)值總計246.5億元，水生態(tài)服務(wù)價(jià)值總量64.5億元。真正實(shí)現了青山有“價(jià)”綠水含“金”。

　　改革引路，不斷探索實(shí)踐

　　大江大河跨區域的流域綜合治理，難在“協(xié)同”和“系統”。

　　新時(shí)代，大江大河流域重點(diǎn)攻堅和協(xié)同系統治理的關(guān)系，成為持續深化生態(tài)文明體制改革的一道重要課題。

　　新安江跨越浙皖兩省，處理好重點(diǎn)攻堅和協(xié)同治理的關(guān)系，是生態(tài)共治面臨的一道必答題。彼時(shí)，上游的安徽愿意拿出“壯士斷腕”的決心治污，而下游經(jīng)濟較為發(fā)達的浙江，隨著(zhù)人民生活水平提高也對生態(tài)環(huán)境提出更高的要求，同時(shí)有能力為優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品“買(mǎi)單”，全國首個(gè)跨省流域生態(tài)補償機制試點(diǎn)“一拍即合”。

　　但是由于新安江流域上下游經(jīng)濟發(fā)展不平衡，發(fā)展理念、訴求存在差異，如何平衡保護和發(fā)展的關(guān)系，如何統籌上下游的利益，如何界定流域保護事權與支出責任，成為擺在面前的難題。

　　與我國其他“摸著(zhù)石頭過(guò)河”的改革一樣，“新安江模式”發(fā)軔之初，也是生態(tài)補償機制在我國的一次探路。敢于“吃螃蟹”的人注定要面臨改革路上的諸多困難：流域橫向生態(tài)保護補償機制涉及對上下游利益的調整，在補償原則、補償標準、實(shí)施目標、分配考核等關(guān)乎利益的核心問(wèn)題上，上下游訴求各有側重，客觀(guān)上存在不少難點(diǎn)。

　　在試點(diǎn)之初，補償資金“總盤(pán)子”為5億元，其中中央財政出3億元，安徽、浙江兩省各出1億元。浙皖雙方約定：只要安徽跨界考核斷面水質(zhì)達標，浙江每年補償安徽1億元，否則安徽補償浙江1億元。2015年第二輪試點(diǎn)時(shí)，兩省補償金額調整至2億元。但這種“獎罰并舉”并不能完全反映生態(tài)補償的合理價(jià)值。第三輪補償結束后，上游黃山市已投入190多億元用于新安江流域綜合治理，中央及浙皖兩省提供的生態(tài)補償資金為48億元。兩者之間的差額巨大。

　　補償多少的問(wèn)題，關(guān)系著(zhù)生態(tài)保護者和受益者能否持續良性互動(dòng)。有觀(guān)點(diǎn)認為，“補償”都由中央財政和浙江省“買(mǎi)單”似乎也不合理，畢竟安徽當地是生態(tài)環(huán)境改善的******受益者；同時(shí)安徽為保護生態(tài)確實(shí)付出了很大的代價(jià)，淘汰高能耗高排放產(chǎn)業(yè)會(huì )犧牲一時(shí)的經(jīng)濟增長(cháng)速度，產(chǎn)業(yè)轉型升級也需假以時(shí)日。如果補償不到位，必然對當地經(jīng)濟增長(cháng)和民生改善造成壓力，從長(cháng)遠來(lái)看，也不利于保護工作繼續開(kāi)展。

　　該如何破題？如何變“輸血”為“造血”，走共同發(fā)展之路？

　　問(wèn)題是時(shí)代的聲音，回答并指導解決問(wèn)題是理論的根本任務(wù)。2019年8月，習近平總書(shū)記在十九屆中央財經(jīng)委員會(huì )第五次會(huì )議上指出：“要推廣新安江水環(huán)境補償試點(diǎn)經(jīng)驗，鼓勵流域上下游之間開(kāi)展資金、產(chǎn)業(yè)、人才等多種補償。”總書(shū)記的重要講話(huà)，為浙皖兩省深化生態(tài)補償機制提供了科學(xué)指引。第四輪新安江流域生態(tài)補償機制試點(diǎn)也由此應運而生。

　　改革破題，從“共護”到“共建”

　　2023年6月，浙皖聯(lián)合簽署《共同建設新安江-千島湖生態(tài)保護補償樣板區協(xié)議》，開(kāi)啟了第四輪新安江流域生態(tài)補償機制試點(diǎn)。

　　根據協(xié)議，雙方每年出資額提升到4億至6億元，并引入產(chǎn)業(yè)人才補償指數M值，構建資金、產(chǎn)業(yè)、人才全方位的補償成效評價(jià)體系，作為分配補償資金的重要依據。補償范圍也由三輪試點(diǎn)的3市10縣擴至4市34縣區，并探索園區共建、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、人才交流等多種方式。

　　同年9月，中央區域協(xié)調發(fā)展領(lǐng)導小組辦公室印發(fā)《新安江-千島湖生態(tài)環(huán)境共同保護合作區建設方案（2023-2027年）》，正式為這塊跨省區域命名。

　　由此，浙江省發(fā)展改革委與安徽省政府辦公廳共同謀劃了“浙皖合作十件事”，作為加強探索產(chǎn)業(yè)、人才等多種補償的抓手，助力上游安徽省提升生態(tài)環(huán)境保護能力，增強造血功能。

　　從曾經(jīng)的“對賭”到如今的“共建”，資金補償也有了新機制。前三輪單方補償、單方受償的模式轉變?yōu)橛呻p方共同出資和共同分配，形成專(zhuān)項“資金池”。

　　出資環(huán)節，交界斷面水質(zhì)越好，浙江出資越多；分配環(huán)節，兩省產(chǎn)業(yè)和人才合作越多，浙江分得比例越高。而“浙皖合作十件事”的成效，將影響當年度專(zhuān)項資金的分配比例。

　　眼下，首批“浙皖合作十件事”已全部完成，共達成合作成果49項，聚焦項目共推、人才共育、服務(wù)共享等多個(gè)方面。根據協(xié)議，兩省共籌集專(zhuān)項資金達10億元，首批“浙皖合作十件事”評分為滿(mǎn)分，疊加其他指標，預計將為合作區內的淳安、建德?tīng)幦?億元，投入到合作區生態(tài)保護、環(huán)境治理、產(chǎn)業(yè)合作和公共服務(wù)等領(lǐng)域，推動(dòng)區域產(chǎn)業(yè)轉型升級、科技人才集聚。這也是全國跨省流域從資金補償拓展至多種補償的先行探索。

　　下一步，浙皖兩省將持續深化跨省流域補償工作，積極探索水生態(tài)保護補償和“三水統籌、陸海統籌、供保統籌”有效融合，以改善水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，堅持全流域協(xié)同治理，推進(jìn)陸海聯(lián)防共治，強化水源地安全保護；持續推動(dòng)新安江-千島湖生態(tài)保護補償樣板區建設，不斷健全新安江—千島湖生態(tài)補償樣板區建設協(xié)調聯(lián)動(dòng)機制和工作推進(jìn)機制，構建區域交流合作平臺，編制實(shí)施高水平試驗區建設方案，賦予生態(tài)補償“新安江模式”新內涵。

　　如今，2024年度“浙皖合作十件事”已全面啟動(dòng)，從完善省際合作機制、深化項目建設、強化產(chǎn)業(yè)合作交流、推進(jìn)人力資源共享、聯(lián)動(dòng)發(fā)展文旅產(chǎn)業(yè)、共促生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現等方面，加快了由同護綠水向共謀發(fā)展轉變的腳步。

　　習近平總書(shū)記指出：“系統觀(guān)念是具有基礎性的思想和工作方法”。浙江省生態(tài)環(huán)境廳相關(guān)負責人說(shuō)：“生態(tài)環(huán)境治理是一項系統工程，需要統籌考慮環(huán)境要素的復雜性、生態(tài)系統的完整性、自然地理單元的連續性、經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的可持續性。我們在推動(dòng)試點(diǎn)過(guò)程中，著(zhù)力處理好重點(diǎn)攻堅和協(xié)同治理、系統推進(jìn)的關(guān)系。多年來(lái)，這項開(kāi)全國先河的補償機制已推廣至19個(gè)省份、15個(gè)跨省流域。”

　　

原文鏈接：http://sthjt.zj.gov.cn/art/2024/8/2/art_1201344_58956666.html
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